Reflexiones sobre la nueva Ley de Residuos y Suelos Contaminados
Próximos a que la nueva ley de referencia para nuestro sector vea la luz, y aún en período de revisión e incorporación de posibles contribuciones, desde LIR hemos querido aportar también nuestro granito de arena. Para ello, hemos creído conveniente preguntar a voces autorizadas en la materia, haciendo un compendio de sus opiniones para darle forma en este texto que se presenta. Si de algún modo estas contribuciones (algunas de ellas seguramente ya recibidas individualmente en el Ministerio) pudieran tener interés para fortalecer el texto definitivo, habrá sido un ejercicio doblemente enriquecedor.
Agradecemos enormemente la participación de todos los colegas que han querido manifestarse, respondiendo abiertamente a nuestras preguntas, las cuales se focalizaron hacia los aspectos positivos del anteproyecto de ley, las carencias observadas y los aportes de interés a considerar adicionalmente.
1. Introducción
En primer lugar, y trazando la comparativa con la todavía vigente ley marco, el anteproyecto de ley es más extenso, intenso y minucioso en sus contenidos, con 90 artículos en 10 títulos (además de 16 anexos). Y son de reseñar los títulos nuevos referidos a la prevención de residuos (Título II), a los plásticos (Título V) y al impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables (Título VIII). Se celebra especialmente el dedicado a la prevención de la generación, a pesar de que su inclusión tiene un alcance reducido, integrando disposiciones genéricas y meramente programáticas, pero no mecanismos para exigir el cumplimiento de las previsiones y, en su caso, exigir responsabilidades. Este hecho ha sido uno de los más contestados por parte de los entrevistados, que incluso resaltan un mero formalismo, pero que arrastra interpretaciones y consideraciones, referido a la utilización del término “podrá” en reiteradas ocasiones, en lugar de “deberá”, lo que aducen que resta fuerza a lo regulado y produce inseguridad jurídica.
Tampoco se aprecian instrumentos jurídicos verdaderamente innovadores que conduzcan a un cambio de modelo (la transición hacia la economía circular), ni que estén directamente vinculados con la lucha contra el cambio climático, a pesar de que sí se abre a la inclusión de la producción y consumo, aspectos hasta el momento no incorporados a las normas sobre residuos. Por otro lado, el texto muestra una excesiva preocupación conceptual para determinados términos y acepciones, aunque sin embargo otros aspectos clave se quedan sin una definición expresa. Es el caso del concepto de economía circular, o de la diferencia entre los residuos municipales, domésticos y comerciales, por ejemplo.
El APL amplía las medidas para el cumplimiento de la jerarquía de residuos, manteniendo su carácter potestativo, ejemplificativo o incentivador, si bien hubiese sido conveniente que muchas de esas medidas se hubieran establecido con carácter obligatorio, al menos, para determinadas cuestiones, como por ejemplo, la contratación pública, donde se limita a señalar la conveniencia o el fomento de la compra pública verde, sin establecer pautas concretas que integren, con carácter preceptivo, criterios de circularidad en los contratos de gestión de servicios públicos.
2. Fortalezas del APL
La primera reflexión en este apartado sería que el APL, en esencia, atiende a dos de las principales preocupaciones de los ciudadanos: el medio ambiente y la economía, que en esta norma se dan la mano. Y para materializarlo, se constata la introducción de objetivos más definidos que los vigentes hasta el momento, si bien se trata de una mera traslación de los expuestos en la Directiva 2018/851. De cualquier modo, se aplaude su introducción, reconociéndolos como realmente ambiciosos, cuantitativa y cualitativamente. Para alinearse con ellos, el texto propone, precisamente, la economía circular como eje conductor en materia de prevención de la generación, facilitando el impulso al ecodiseño, al objeto de reducir la generación de residuos, aumentar la reutilización y alcanzar la plena reciclabilidad.
Relacionado con la consecución de objetivos, se valora que esta norma sea la bisagra que posibilitará el cálculo real para su cumplimiento, de manera homogeneizada con el resto de Estados miembros. En este sentido, el APL adopta medidas para garantizar que los residuos sean objeto de preparación para la reutilización, de reciclado o de otras operaciones de valorización, a partir del impulso a su recogida separada, aunque en algún caso le falta concreción.
También se destaca que el texto proponga un modelo organizativo concreto, compuesto por un comité ejecutivo, una comisión interministerial y el consejo de economía circular, donde se dará voz al sector privado y debería garantizar que todos los agentes de la cadena de valor estén representados y sean escuchados. Es decir, se ahonda en la definición de roles y responsabilidades de los intervinientes, algo clave para compatibilizar sostenibilidad y competitividad.
En cuanto a otra de las preocupaciones latentes en el sector, se valora como muy favorable la modificación de la responsabilidad del productor, pasando de responsabilidad delegada a responsabilidad compartida, que sin duda blindará la cadena de gestión completa de los residuos y contribuirá a reducir las malas prácticas. Aun así, para valorar como fortaleza (o todo lo contrario) lo que supone la responsabilidad ampliada del productor, habrá que dejarla en cuarentena hasta su regulación específica por Real Decreto. Por el momento, se remite a ampliar las obligaciones, regulando de forma más detallada qué comporta y estableciendo más mecanismos de control y transparencia.
3. Debilidades del APL
Preocupa que, a pesar de contar con una Estrategia Española de Economía Circular, el texto del APL no defina este concepto, más si cabe cuando implica a la producción y al consumo, vinculantes en la producción de residuos. Tampoco incorpora la definición de residuos municipales, únicamente relacionada con el cómputo de los objetivos, siendo desvinculada de las competencias sobre los residuos domésticos. Otro aspecto que conviene mejorar es el de la consideración de residuo peligroso, ya que si bien es cierto que se permite que el Estado español pueda considerar un residuo como tal, no obstante, por seguridad jurídica, ésta no puede ser una decisión que se pueda tomar aplicando argumentos genéricos, sino que debe hacerse de manera justificada e individualizada, utilizando los criterios de evaluación que marca la Decisión de la Comisión.
Se critica que el propio marco conceptual no atienda a la racionalidad en la pretendida jerarquía de residuos, ya que no se adoptan medidas preventivas firmes desde la convicción (de hecho, se alude a que no son vinculantes y demasiado conceptuales) y que no se aproveche el texto para fijar objetivos ambiciosos de reducción de residuos en origen, la reutilización o la eliminación de la toxicidad de los envases en la alimentación, cuestiones importantes para converger con las políticas europeas. Para ello, se apunta que podrían establecer incentivos a la utilización de envases reutilizables, así como objetivos vinculantes de reutilización y de manera independiente a los de reciclado.
En cuanto a las nuevos condicionantes que se establecen para subproductos y fin de condición de residuo, si bien muchas voces lo consideraban como una modificación necesaria y dinamizadora, otras lo critican, bajo la perspectiva de que los desarrollos autonómicos generarán un mercado fraccionado y limitarán la actividad de las empresas dedicadas a la gestión de los residuos, motivo por el cual se solicita una uniformidad a nivel estatal y un mercado único. Es más, incluso se apunta la posibilidad de establecer una norma para regular el fin de condición de residuos, bajo un procedimiento simplificado, para que esos materiales pudiesen considerarse como materias primas secundarias (y, por tanto, productos).
Precisamente en este sentido, una de las demandas históricas de las patronales es la de aligerar las cargas burocráticas a las que se enfrentan las empresas, lo cual parece que no se atenderá a partir de la aprobación de la norma. De cualquier modo, se reclama agilizar las resoluciones de los procedimientos de autorización para que las empresas sigan siendo competitivas en el entorno actual. Del mismo modo, preocupa que siga existiendo discriminación o competencia desleal de las entidades locales con respecto al resto de gestores privados.
4. ¿Qué se podría añadir al APL?
En primer lugar, se remarca la necesidad de que la norma incorpore más instrumentos y medidas que la hicieran más aplicable y, en consecuencia, que permitieran lograr que se cumpliera efectivamente con la filosofía de gestión planteada. En particular, se apunta la posibilidad de priorizar la valorización energética frente al depósito en vertederos, para el que sí se tendrían unas referencias, pero no así para la primera, supeditada a una mera resta entre el vertedero y el reciclaje.
En lo referente a la función de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, se cree que no queda suficientemente remarcado el régimen a aplicar y su funcionalidad, que queda relegada al desarrollo normativo posterior. En este sentido, se solicita una articulación específica que derive a que los SCRAP asuman el coste total de la gestión de los residuos de su competencia, y no entendido únicamente como los sobrecostes producidos, de manera que compensen eficientemente a los entes locales, pudiendo éstos reequilibrar el peso de las administraciones territoriales frente a los sistemas colectivos, en los procesos de adopción y revisión de los respectivos convenios. Por su parte, los SCRAP reclaman garantizar el principio de eficiencia, quedando margen para aprovechar aún más su potencial para, por ejemplo, impulsar la innovación, la digitalización y la incorporación de las pymes a la economía circular.
También se pone de manifiesto la necesaria ampliación de los sistemas de responsabilidad ampliada que propone el APL, impulsando los referidos a flujos como los residuos voluminosos y los muebles en particular, o las colillas, entre otros, para paliar, en la medida de lo posible, su abandono incontrolado y unos costes de gestión que, en la mayoría de los casos, derivan en las administraciones locales. De cualquier modo, debería abrirse la posibilidad de debatir el interés común para la creación de un mayor número de SCRAP.
De igual modo, se considera incomprensible el hecho de no haber regulado (y casi mencionado) a los sistemas de depósito, devolución y retorno, dejándolo a tenor del desarrollo normativo que se establezca posteriormente. Desde el sector del reciclaje se aboga por contemplar este modelo, puesto que aporta mucha más calidad y cantidad de material, optando así a una recuperación de recursos más integrada, facilitando así las estadísticas de cumplimiento de objetivos.
Con todo este marco, se debería reforzar el control y la vigilancia, haciéndolo extensivo a toda la cadena de valor del reciclaje, incluyendo a los productores. Y en el caso de la gestión a nivel local, se solicita incluso que se pudieran incorporar indicadores armonizados a nivel estatal para el seguimiento e intervención de los contratos de servicios. A partir de esto, sería bueno que la futura ley contuviera previsiones destinadas a reforzar la necesaria colaboración entre administraciones para garantizar el cumplimiento de objetivos.
[Este contenido procede de LIR- Laboratorio de Ideas sobre Residuos]